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徐善長:國有企業混合所有制改革的政策與實踐

  時間:2018-10-27

國家發展和改革委員會經濟體制改革綜合改革司司長 徐善長

  10月27-28日,由中國(海南)改革發展研究院、中國銀行、中國建設銀行、德國國際合作機構主辦的“改革開放的中國與世界——第84次中國改革國際論壇”在海口召開,以此慶祝中國改革開放40周年。國家發展和改革委員會經濟體制改革綜合改革司司長徐善長作了題為《國有企業混合所有制改革的政策與實踐》的演講,現摘錄觀點如下。

  非常高興受邀請參加中改院第84次中國改革國際論壇,我就大家關心的國有企業混合所有制改革相關的政策和實踐作一個匯報交流。

  改革開放40年來,我國始終堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟,毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟的發展。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,國有資本、集體資本、非公資本交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是中國基本經濟制度的重要實現形式。2015年,國務院出臺了發展混合所有制經濟的指導意見。2016年,在中央的部署下,國家發改委牽頭重要領域的混合所有制改革試點,兩年我們進行了三批混合所有制改革的試點,第一批9家,第二批10家,第三批31家。

  1.推進國有企業混合所有制改革是中國政府始終堅持的改革方向

  在混改試點過程中,努力做到“四個堅持”。

  第一,堅持“重要領域”。按要求在電力、石油、天然氣、民航、鐵路、電信、軍工等重要領域開展試點。這些領域都屬于一般人理解的壟斷行業,國有經濟的比重高。目前,試點涉及軍工12家、電力7家、油氣5家、民航5家、鐵路2家、電信1家、鐵路2家。

  第二,堅持發揮市場機制作用。做到三“因”、三“宜”、三“不”。即因地施策、因業施策、因企施策;宜獨則獨、宜控則控、宜參則參;不搞拉郎配,不搞全覆蓋,不設時間表。

  第三,堅持產權保護。試點中把保護產權、維護契約作為基本導向。保護各類出資人的產權權益。

  第四,堅持一視同仁。試點中,對民營企業、外資企業一視同仁、同等對待。目前,引入的50多家戰略投資者中,既有騰訊、阿里等民營企業,又有通用、普洛斯等外資企業。

  2.圍繞“完善治理”等要求推進國有企業混合所有制改革

  國有企業混合所有制改革試點堅持16個字的要求:完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率。

  第一,完善治理。做到實現“三化”:一是實現股權結構多元化。例如東航物流是百分之百的國有控股,但是現在引進了四家戰略投資者,釋放了45%的國有股份,又有10%的員工持股,國有股份進一步下降到45%。二是實現法人治理規范化。例如,中國聯通作為中央企業集團層面的混合所有制改革試點,共引入了14家戰略投資者,釋放了35.2%的股份,集團持股比例從62.7%降至36.7%。混改后,中國聯通選舉產生了新一屆董事會,8個非獨立董事席位中,聯通僅占3席,戰略投資者中國人壽、騰訊、百度、阿里、京東各有1席,按照上市規則設置獨立董事5人。成立了發展戰略、審計、薪酬與考核、提名等專門委員會,各行其權,各負其責,實現了董事會組成的多元化和決策的專業化。三是實現運營市場化。使混合所有制企業成為真正的市場主體。

  第二,強化激勵。主要實行“五個制度”。一是實行職業經理人制度。通過市場化方式選聘職業經理人,實行任期制、契約化管理和市場化退出機制。二是實行差異化薪酬制度。市場化選聘的職業經理人實行市場化的分配機制。三是實行嚴格的績效考核制度。四是實行核心骨干員工持股制度。必須要發揮管理層、核心員工和技術骨干的作用和積極性。五是實行勞動合同管理制度。勞動的員工必須實行勞動合同管理,所有員工不必分三六九等,真正實現按勞分配。

  第三,突出主業。要求是聚焦主業、堅守主業、做強做優主業。為此,需要加快“三個”剝離。一是加快剝離輔業。從不具備競爭優勢的領域退出,混改引入的社會資本,嚴禁收購不相干的企業、嚴禁擴張輔業、嚴禁圈地。二是加快剝離“虧損”。對于長期虧損和無效的資產,通過產權轉移、無償劃撥等形式,加快實現市場出清。三是加快剝離包袱。主要是解決企業辦社會和歷史遺留問題。

  第四,提高效率。一是增強盈利能力。二是壓縮管理層級。三是深挖降成本潛力。

  3.在政策層面解決試點中的現實問題

  混合所有制改革,一頭連著深化國有企業改革,一頭連著支持民營企業發展,與完善產權制度和要素市場化配置深度關聯。在當前國際國內復雜形勢下,從改革的實際出發,要進一步加大混合所有制改革力度,順利推進混合所有制改革取得更大成效,并研究在政策層面解決改革推進中的現實問題。

  一是國有資產定價問題。對國有資產評估有明確的政策規定,但在實踐中還是有不少新情況新問題。尤其是對國有非上市公司,由于缺乏操作細則,資產評估的難度較大,容易形成分歧,企業普遍存在顧慮,相關的交易定價制度辦法需要進一步完善。研究修訂《國有資產評估管理辦法》,嚴格規范國有資產評估程序、細化評估方式、強化監管和法律責任追究、強化違法失信聯合懲戒。對按規定程序和方式評估交易的國有資產,建立免責容錯機制,鼓勵國有企業推動混合所有制改革。

  二是土地處置和變更登記問題。土地是國有企業混合所有制改革能夠注入的重要資產。由于一些國有企業歷史上獲得劃撥國有土地證照不全、證實不符、權屬不清、土地分割等問題,影響改革進程。要研究加強國有土地資產處置管理工作,為企業在混合所有制改革過程中開展土地處置和變更登記提供便利。

  三是員工持股問題。員工持股是實現核心骨干人員與企業利益捆綁、風險共擔、有效制衡的重要機制。在已有的國有控股混合所有制企業開展員工持股試點意見及國有科技型企業股權和分紅激勵辦法的基礎上,要抓緊制定重要領域混合所有制改革試點企業開展員工持股的政策意見,促進試點企業在員工持股及中長期激勵約束機制建設上加大探索力度。四是集團公司層面混改問題。集團公司層面開展混合所有制改革,自上而下優化股權結構,重構業務板塊,激發集團整體活力與核心競爭力。繼續支持推動有改革意愿、主業較為集中、條件相對成熟的中央企業開展集團層面混合所有制改革,更大力度、更深層面推進改革。五是工資總額問題。工資事關企業員工的切身利益,是激勵約束機制的重要內容。按照國務院新出臺的《關于改革國有企業工資決定機制的意見》要求,進一步加大混合所有制改革企業在工資總額管理、薪酬決定分配方面的改革授權力度,充分發揮市場在國有企業工資分配中的決定性作用。

  下一步,要加大國有企業混合所有制改革力度,擴大試點,落實政策,發揮混合所有制改革在國有企業改革中的突破口作用。

  謝謝!

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